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国有资本投资运营公司研究④丨项安波:国有资本投资运营公司应加快全面转型与能力提升

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  • 2021-02-23
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国有资本投资、运营公司要以职能重塑、业务转型、组织重构实现全面的机构转型,要提升作为积极有限股东的履职行权能力:提升“管资本”能力、股东权益保护和股东协调能力、制度建设及“以市场机制服务国家战略”能力、战略引领和考核评价能力、全面风险防控能力。

图片来源:新华社

项安波

自2014年开始国有资本投资、运营公司(以下简称“两类公司”)改革试点以来,中央21家、地方140多家试点企业开始了各有侧重的多种探索,积累了丰富经验,但普遍存在不同程度的“简单翻牌”问题。“两类公司”要完整发挥国有资本运营平台的实质性作用,必须全面转型、提升能力。

转变观念推动“两类公司”机构转型

综合央地试点企业的探索与实践,“两类公司”要避免“简单翻牌”并完整发挥实质性作用,必须完成全面转型,尤其是由产业集团改组而来的“两类公司”,要加快从传统产业集团向国有资本投资运营公司转型。为此,“两类公司”应制定组织机构设置和职能调整方案,实现观念转变、职能重塑、组织重构和业务转型。

重塑公司职能。随着“两类公司”出资企业的类型和股权结构的多元化,必须弱化基于母子公司概念的“集团管控”,强化基于平等法人财产权意义上的“公司治理”。在此理念转变的基础上,制定并落实职能调整方案,从过去传统产业集团关注的集团管控、业务体系建设、安全生产等实业管理型职能,转换到战略决策、资本运作、资源配置、风险管理、考核评价等投资管理型职能,并完善相关工作流程。

推进业务转型。“两类公司”不从事具体生产经营活动,如果硬要套用传统业务体系概念,其“主营业务”将不再是传统意义上的,而更多接近投资公司或金控集团,如企业并购重组、股权投资与管理、上市公司市值管理等。而且其业务结构具有调整优化的灵活性(尤其是运营公司),以避免业务结构固化对产业投资和资本流动的限制。因此,“两类公司”还有必要弱化实业经营企业的“业务体系”观念,强调注重投资收益和风险防控的“投资组合”意识。

重构组织架构。与职能转变和业务转型相适应,“两类公司”要按照“管资本”要求,重构组织架构、调整人力资源结构:按照“组织结构服从战略”及“机构从简、人员从优”原则,通过人才配置、组织架构与部门职责调整,建立适应资本运营型公司需要的组织机构和决策体系。从实践来看,构建“‘两类公司’资本层——专业公司资产层——生产企业执行层”三层分工架构,采取“前中后台互为支撑”的组织架构,是试点企业较为普遍的选择。与三层分工架构相配套,需要落实授权、放权制度和完善激励约束机制;与职能部门分为前中后台的组织结构调整相配套,需要建立前中后台相互协调、高效协作的工作机制。

提升“两类公司”积极有限股东的履职行权能力

实现机构转型与能力提升的建议

“两类公司”要实现机构转型、能力提升,除自身努力之外,也需要相关政策环境的完善和支持。

(一)对综合性改革予以系统化支持

“两类公司”改革涉及方方面面,综合性强,需要相关部委的支持。如国资委要建立适应“两类公司”的差异化考核体系,重视“落实国家战略、优化调整国有资本布局进度、多年平均国有资本收益率”等指标;放宽“两类公司”的主业投资认定范围;协调相关部委,在“两类公司”实施兼并重组方面给予帮助和支持,明确安全生产、集中采购等管理责任主体,逐步弱化或取消“两类公司”在安全生产、对口帮扶、稳定就业等方面的职责。

“两类公司”开展资本运作、资产处置涉及税收、土地、分立分拆上市等事务,需要多方面的政策支持。建议政府将低效无效资产退出、淘汰落后过剩产能、“僵尸企业”处置等工作有机结合、通盘考虑,创新不良资产核销等历史遗留问题处理机制(包括工商注销、税务清算、债券债务处置、土地处置、未完工项目履约、冗员安置等);支持“两类公司”对新并购的上市公司创新管控模式,加快向管资本转变。这需要经信、发改、工商、财税、土地、证券监管等部门的理解和支持,清理一些已经过期或不适应形势而需要调整的土地变性、资产评估、债务核销等相关政策,出台实施细则,推动“两类公司”扎实展开管资本工作。

(二)释放人的积极性,为“两类公司”提升能力提供基础性保障

“两类公司”能否实现转型并提升能力,关键是调动人的主观能动性、释放人的积极性、激发创造性劳动。

首先,长期以来,缺乏合格股权董事制约着“两类公司”积极股东的履职行权能力。建议国资监管机构支持“两类公司”扩大遴选范围,从国企现职高管、国内优秀民营企业家、跨国公司董事会及高管等更广范围中,丰富合格董事来源,完善董事人才库。在此基础上,打造专职股权董事队伍,建立常态化董事集中培训赋能平台,提升股权董事的履职行权能力,促进出资企业建设权威、专业、高效董事会,构建董事会、监事会、经营团队职责明确、协调运转和有效制衡的法人治理体系。

其次,按照分级分类管理原则,淡化经营管理人员行政级别,深入推进国企经营管理层市场化选聘,加大经营团队整体市场化选聘力度;探索职业经理人制度,对市场化人员实行任期制、契约化管理、市场化薪酬,完善退出机制。

再者,“两类公司”适应“管资本”需要,优化人才结构和工作机制,建立人才培养和提升机制;健全以劳动合同制为核心、以岗位管理为基础、以业绩考核为导向的市场化用工制度,切实落实“三能机制”。

最后,建立健全容错纠错机制。“两类公司”面临的决策压力大、改革风险高,应完善国企改革、创新和发展的容错纠错机制,建立改革申诉机制和专业评判制度,落实“三个区分开来”原则,支持改革者主动改革、勇于创新、敢于探索,化解后顾之忧。

(三)落实授权放权,为“两类公司”发挥实质性作用提供作为空间

“两类公司”在国有资本委托代理链条中,需要完成从行政委托到经济委托的转变,促进政企分开和政资分开,实现出资人与公共管理者职能、国有资本所有权与企业经营权、资本运营和生产经营“三分离”。要完整发挥其“防火墙、隔离层、转换器、推进器”作用,必须厘清“两类公司”与国资监管部门、出资企业等利益相关者的“上下左右”关系,避免其被虚化,关键是落实授权放权。

这要求国资监管机构按“管资本为主”转变职能和转换管理方式,切实落实权力、责任和授权放权三个清单,实现“放得下、授得准”;支持“两类公司”机构转型和提升能力,确保其“接得住、管得好”,为“两类公司”发挥公司制、市场化出资人的实质性作用提供作为空间。

(作者系国务院发展研究中心企业研究所副所长、研究员)

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